Embora o assunto não tenha figurado em nenhum dos dois programas da campanha presidencial, o próximo governo e o Congresso dificilmente terão como adiar a discussão sobre uma nova reforma da Previdência, que seria a terceira desde 1998. A avaliação é do consultor do Senado Gilberto Guerzoni, que desde 1995 dedica-se a projetos na área previdenciária. Guerzoni assessorou os relatores das duas grandes reformas da Previdência e da chamada PEC paralela. Desde 1981 no serviço público, chefiou as secretarias de Administração do Ministério do Trabalho entre 1992 e 1993 e de Recursos Humanos do Ministério da Administração em 1995. Guerzoni situa que o desafio é ajustar o Regime Geral.

Para Gilberto Guerzoni, mudança virá de forma paulatina e planejada, ou abruptamente
O governo tem defendido a melhora na gestão da Previdência antes de se pensar em nova reforma. Isso poderia conter o déficit previdenciário, apontado como um dos maiores entraves ao crescimento dos investimentos federais?

Guerzoni – É sempre preciso eliminar os escoadouros, combatendo fraudes e sonegação. Isso é muito importante, mas não resolve o grande nó do nosso sistema, que é inconsistente com a lógica previdenciária. As pessoas devem receber benefício quando estão incapacitadas de trabalhar, seja pela idade avançada, por doença, por invalidez ou por gestação. Enfim, por razões que impeçam ou tornem extremamente desaconselhável que elas trabalhem. Conseguem o benefício para substituir a renda. No entanto, o sistema admite que uma mulher saudável se aposente aos 46 anos com 30 anos de contribuição. Ela provavelmente ganhará o benefício por um tempo maior do que contribuiu. Nessa faixa etária a expectativa de sobrevida é de 31,6 anos, pela média apontada na tábua de mortalidade do IBGE. O que vai ocorrer é que o benefício previdenciário funcionará como complementação de renda. Essa pessoa vai continuar trabalhando no mercado informal.

Dentro desse quadro, é possível concluir que o próximo governo não terá como escapar de fixar idade mínima para o Regime Geral da Previdência Social (RGPS), como já existe para as aposentadorias do serviço público?

Guerzoni – Nem que fosse algo paulatino, para ser atingido em prazo mais longo. O governo pode até adiar essa decisão. Nos próximos quatro anos esses gastos não irão explodir, porque esse crescimento é lento. Mas vai tornar cada vez mais difícil a gestão das contas públicas. A variação real dos dispêndios do RGPS entre 1995 e 2005 foi de 124%, usando como deflator o Índice de Preços ao Consumidor Ampliado (IPCA). Nesse período, a receita da União subiu 112% reais, mesmo com todo o aumento da carga tributária. Portanto, o crescimento das despesas com o RGPS foi maior. Hoje se gasta mais com Previdência, como percentual da receita da União, do que se gastava há dez anos.

Mas essa não é uma escolha da sociedade, que o Congresso terá de decidir?

Guerzoni – É uma decisão sobre alocação de receita que deve ser proposta pelo Executivo, discutida e votada pelo Legislativo. Teremos de escolher. Vamos continuar pagando benefício pecuniário para pessoas de idade baixa, saudáveis e em condições de trabalhar? E com isso vamos deixar de investir ou exercer outras atividades importantes do Estado, como saúde, educação e segurança? A Previdência é de longe a maior despesa não financeira do Estado. E em 2005 ela superou pela primeira vez em muitos anos os dispêndios com a dívida pública (juros, amortização e encargos). Isso significa que no ano passado a Previdência foi a maior despesa da União.

Veja quadro "Distribuição das despesas não financeiras da União - 2005"
http://www.senado.gov.br/jornal/arquivos_jornal/avulsos/info150.htm

O que se perde se o ajuste no RGPS não for feito nos próximos quatro anos?

Guerzoni – Mesmo que se faça uma reforma agora os efeitos dela serão no longo prazo. Reforma previdenciária não tem efeito imediato. Ela pode estancar uma tendência, como o que ocorreu com o regime previdenciário do funcionalismo, resultado das duas reformas, uma no governo FHC e outra em 2003, na gestão do presidente Lula. Mas não significa fazer a reforma em um ano e a despesa cair no outro. Quanto mais demorar para se fazer esse ajuste, mais duro ele será no futuro. Abrir mão dessa reforma no próximo governo significa perder a possibilidade de fazê-la de forma paulatina. Ou seja, ela será mais penosa.

Como assim?

Guerzoni – Na minha opinião estaremos sendo menos justos. As pessoas que se aposentarem antes não pagarão nada. Em compensação, quem se aposentar depois da reforma vai pagar mais e de forma abrupta. Estaremos abrindo mão, por exemplo, de aumentar devagar o limite de idade, de evitar ter que aumentá-lo de repente, de uma tacada só, ferindo fortemente expectativas, como fizemos com as emendas à Constituição 20 e 41, nos governos FHC e Lula, respectivamente. Ocorreram muitos casos em que servidores, às vésperas da aposentadoria, foram obrigados a trabalhar mais cinco, seis, sete anos por conta da reforma. Se no lugar disso for feito algo planejado, gradual e em longo prazo, haverá tempo para as pessoas ajustarem suas expectativas. A reforma da Previdência é inevitável. Ou ela virá de forma paulatina e planejada, ou será abrupta. Não fazer a reforma no próximo governo é abrir mão de fazer algo mais pensado e planejado.

Se é inevitável, o respaldo das urnas propiciará as condições para o próximo governo deslanchar a terceira reforma da Previdência?

Guerzoni – Um governo recém-eleito, com ampla votação popular, disporá de capital político para empregar em um projeto como esse. Do ponto de vista técnico, há condições favoráveis. Nos últimos anos houve aumento real não só da despesa previdenciária como também de outra grande despesa do governo: o pagamento do funcionalismo. A soma dos dois torna a situação explosiva. Na prática significa reduzir investimento e gastos com o custeio da máquina federal, como água, luz e telefone dos órgãos públicos. Agora estamos em um bom momento: as despesas com juros da dívida pública pararam de subir. Como a taxa básica caiu, obteve-se uma economia que precisa ser direcionada para investimento. No entanto, esses recursos estão indo para despesas correntes obrigatórias, como pessoal e previdência. Isso não é sustentável no longo prazo. Significa tornar o crescimento da economia mais difícil, porque torna cada vez mais estreita a capacidade de investimento do Estado.

Os gastos com a Lei Orgânica da Assistência Social (Loas) e com a previdência rural não agravam ainda mais essa situação?

Guerzoni – A previdência rural arrecada algo entre 10% e 12% das suas despesas. Portanto, possui receita baixa. Em 2005, obteve R$ 3,4 bilhões para fazer frente a gastos de R$ 27,9 bilhões. Esse desequilíbrio é o que mais pesa no déficit da Previdência. Dos R$ 38,2 bilhões registrados em 2005, a maior parte (R$ 24,5 bilhões) decorre das aposentadorias e das pensões rurais. Já a despesa assistencial (Loas), embora seja relativamente baixa (em torno de R$ 8,5 bilhões), se comparada com os gastos com pessoal (na faixa dos R$ 100 bilhões) e com a Previdência (na faixa dos R$ 150 bilhões), não pode ser considerada irrelevante. Quase a totalidade dos benefícios da Loas e da previdência rural é de um salário mínimo e funciona, em alguns casos, como indutora para subtrair contribuições das pessoas de baixa renda ao INSS. Isso porque permite que as pessoas possam receber benefício sem ter contribuído nada ou quase nada.

Apesar da pressão sobre o déficit, esse não é um custo que a sociedade deve arcar, pela importância da previdência rural como mecanismo de distribuição de renda e de fixação do homem no campo?

Guerzoni – É um regime previdenciário que dificilmente deixará de ser subsidiado. Ou seja, apesar de ter natureza previdenciária, os benefícios rurais carregam importante componente assistencial. Vale ressaltar o significado desse tipo de benefício para a economia das pequenas cidades no Brasil. Há estudos demonstrando que, muitas vezes, a renda transferida para esses municípios pela previdência rural é muito superior ao que o ente recebe do Fundo de Participação dos Municípios (FPM).

A Constituição define um limite para aposentadoria por idade (60 anos para a mulher e 65 para o homem). O ideal não seria migrar para esse limite constitucional?

Guerzoni – A experiência internacional mostra que idade mínima abaixo dos 64 ou dos 65 anos para homens e mulheres é um limite baixo. A Alemanha e a França estabeleceram há algum tempo a aposentadoria aos 65 anos sem diferenciação de sexo. Na Inglaterra, esse limite vale para os homens, mas a partir de 2010 a idade para aposentadoria das mulheres, atualmente de 60 anos, subirá paulatinamente até acabar com essa diferenciação. A Itália estabeleceu uma variação entre 57 e 65 anos, combinando regras que reduzem os benefícios dependendo do limite escolhido. Nos Estados Unidos, a idade mínima é de 65 anos para homens e mulheres, mas já existe acerto para 67 anos.

O ajuste necessário no setor público é muito menor do que no RGPS?

Guerzoni – As duas reformas trouxeram uma situação bem mais confortável no serviço público. O aumento do limite de idade, por exemplo, fez com que o número de aposentadorias caísse verticalmente. 2005 foi o ano com o menor número de aposentados desde a implantação do Regime Jurídico Único (RJU). Mesmo com a política do atual governo de novas admissões, o número de aposentadorias no serviço público não deve se acelerar e, em valores absolutos, tende a cair no curto prazo. No RGPS, a situação é diferente. A Emenda Constitucional 20, do governo FHC, atingiu pouco o RGPS. Ela acabou com o dispositivo que previa o cálculo da aposentadoria pelas 36 últimas contribuições. Isso permitiu a adoção do fator previdenciário e do cálculo da aposentadoria pela média dos salários de contribuição desde 1994, desprezando os 20% menores. Esse é o mesmo critério adotado para os servidores públicos a partir da Emenda 41. Mas a reforma não conseguiu estabelecer limite de idade para o RGPS.

O Senado não chegou a estabelecer essa idade mínima?

Guerzoni – Havia previsão de um limite de idade igual ao do regime próprio do funcionalismo. Mas esse dispositivo foi destacado na Câmara dos Deputados pela oposição, então liderada pelo PT, PCdoB, PSB e PDT. E o governo perdeu por um voto apenas. O então deputado Antonio Kandir, que foi ministro do Planejamento no governo FHC, reconheceu que errou o voto no destaque. O Senado havia aprovado para o RGPS os mesmos limites que vigoram para o funcionalismo: 60 anos para homens e 55 anos para as mulheres na regra permanente e 53 e 48 anos, respectivamente, na transição. Depois dessa derrota, o governo conseguiu acatar o fator previdenciário. Os partidos de oposição entraram com uma Adin (ação direta de inconstitucionalidade) contra essa lei. Mas perderam. O Supremo se pronunciou pela constitucionalidade da lei.

O fator previdenciário não compensa, de certa forma, a falta de limite de idade no RGPS?

Guerzoni – Mitiga, mas não resolve. Uma das principais razões é que o RGPS não atinge quem recebe salário mínimo, porque a redução desse valor é inconstitucional. Como dois terços das aposentadorias e das pensões estão nesse patamar, o fator previdenciário só atinge o terço restante dos benefícios. Assim, o seu efeito não é tão grande quanto em tese poderia ser.

E que mudanças no RGPS foram feitas no governo Lula?

Guerzoni – A Emenda 41 subiu o teto das aposentadorias para R$ 2,4 mil (hoje, R$ 2,8 mil) e criou um sistema de inclusão previdenciária. Foram dois procedimentos que, na prática, aumentam os gastos da Previdência. Esse sistema de inclusão foi destinado basicamente para atingir os informais e as donas-de-casa. Mas o projeto do senador Rodolpho Tourinho (PFL-BA) que regulamenta o sistema (PLS 318/05), aprovado pelo Senado em maio de 2006, ainda não foi votado na Câmara dos Deputados.

O que falta regulamentar no regime próprio do funcionalismo?

Guerzoni – O governo precisa enviar um projeto de lei para corrigir os benefícios de quem se aposentou pelas regras novas da Emenda 41. Esses inativos estão sem qualquer atualização nos seus benefícios desde 2004. Outra providência é a criação dos fundos complementares de previdência. Isso não foi feito até agora porque a implantação desses fundos trará aumento na despesa pública pelo menos nos próximos dez anos.

Como esses fundos funcionariam?

Guerzoni – Eles seriam semelhantes aos fundos das estatais. O servidor receberia até o mesmo valor da aposentadoria do RGPS, que hoje está em R$ 2,8 mil. Acima dessa quantia, ele teria sua aposentadoria complementada pelo fundo para o qual ele e o Estado contribuiriam. Autorizado na reforma do governo FHC, ele será um fundo privado, separado da administração pública. O fundo será de contribuição definida, modalidade assegurada na Constituição pela Emenda 41 do governo Lula, que torna o sistema menos vulnerável a crises.

Por que os especialistas argumentam que o sistema previdenciário brasileiro não tem consistência atuarial?

Guerzoni – É bom lembrar que o nosso regime é de repartição simples: as pessoas contribuem e com essa receita o governo paga aposentadorias e pensões. Portanto, não é cada pessoa capitalizando a sua contribuição. Entretanto, se fizermos cálculo simulando um regime de capitalização virtual para verificar se o valor da contribuição é suficiente para pagar a aposentadoria, o resultado demonstrará que a conta não fecha mesmo no regime próprio do funcionalismo. Isso significa que estamos transferindo recursos da sociedade, de impostos e contribuições, para cobrir as despesas previdenciárias no Brasil.

Aposentadorias por ano no Poder Executivo da União
http://www.senado.gov.br/jornal/arquivos_jornal/avulsos/info151.htm

Como ficou a situação dos servidores
http://www.senado.gov.br/jornal/arquivos_jornal/avulsos/info152.htm

Fonte: Jornal do Senado