Por: Viviane Ponte Sena*

Criação de frentes parlamentares é fenômeno permanente no Legislativo Federal

Mesmo com a existência de mecanismos institucionais como os partidos políticos - destinados a canalizar demandas sociais e conduzir no processo decisório a garantia de uma representação efetiva - outras formas de atuação social se fazem presentes no Parlamento brasileiro. Os grupos de pressão e as frentes parlamentares são um bom exemplo disso.

A sociedade se faz representar no Parlamento, de forma institucional, por indivíduos que conquistaram um mandato. São eles, ao passar pelo processo eleitoral, legitimados na atividade de representação e desenvolvem sua ação em um contexto específico: o dos partidos políticos.

Os partidos têm pelo menos três características próprias: a) são instituições para selecionar pessoas, através de eleições, que irão ocupar postos no governo; b) desempenham o papel central de expressar e representar demandas de segmentos da população; e c) este papel resultou dos processos de industrialização, urbanização e extensão do sufrágio.

Formam, portanto, o corpo de atores responsável pelas decisões mediante o voto. Entretanto, outros mecanismos atuam e desempenham papel fundamental no processo decisório, embora não de forma institucional.

Processo decisório

Os grupos de pressão, por exemplo, agem deliberadamente no sentido de influenciar no processo decisório. Sua forma de atividade é denominada lobby, prática ainda não regulamentada no Brasil.

Em comparação com as estruturas partidárias, pode-se concluir que: 1) ambos, partidos políticos e grupos de pressão, agem no Parlamento e há uma racionalidade envolvida nesta ação; 2) os partidos políticos têm, neste local, sua atuação pautada por uma atividade institucional regulada, no caso brasileiro, pela Constituição Federal e estatutos próprios; e 3) os grupos de pressão, como entes externos, atuam por meio do lobby.

A racionalidade presente em cada uma dessas estruturas indica que, apesar de ambas se constituírem por meio de grupos organizados, apenas os partidos políticos são dotados de institucionalidade. Embora os grupos de pressão sejam instituições típicas dos sistemas democráticos, sobretudo no Brasil ainda precisam de uma aceitação mais ampla e de maior visibilidade. Tanto os partidos quanto os grupos de pressão têm como objetivo influenciar a distribuição de recursos em uma sociedade, seja para mantê-la, seja para alterá-la.

As diferenças se aprofundam quando verificamos que os grupos de pressão não participam diretamente do processo eleitoral, que é uma das principais funções dos partidos políticos. Assim, os grupos de pressão não têm interesse em gerir, diretamente, o poder político, mas estar próximos a ele, com facilidade e freqüência, de maneira a poder influir nas diversas opções de decisão.

Disputa de poder

Partidos políticos e grupos de pressão atuam, cada um a sua maneira, como mecanismos de controle do processo decisório, sobretudo em relação ao Executivo. Um, dotado de institucionalidade e regras específicas, tem envolvimento direto no processo decisório. O outro, funcionando por vezes como controlador dos partidos políticos, transita de forma indireta e busca mecanismos que, ainda que legítimos, nem sempre são objeto de legislação específica.

Frentes parlamentares

A essas duas estruturas, desenvolvidas como mecanismos de influência no processo decisório, soma-se uma outra já identificada em vários parlamentos e, no brasileiro, desde a década de 40: as bancadas ou frentes parlamentares, seja por meio de blocos partidários ou suprapartidários.

No Brasil, o fenômeno surge e se repete, de forma mais evidente, nos períodos democráticos. O surgimento data do período 1945/64, com a Frente Parlamentar Nacionalista. Posteriormente, reaparece de forma expressiva durante os trabalhos da Assembléia Nacional Constituinte na figura do “Centrão”, bloco que acabou interferindo no rumo original do processo.

Mais recentemente, o fenômeno da formação de bancadas informais ou frentes parlamentares, que atuam no Parlamento, reunindo deputados e senadores de partidos diversos na defesa de um interesse específico, ficou mais evidente com a formação da chamada bancada ruralista.

Os estudos científicos a respeito das bancadas parlamentares começam a crescer e o que se observa é a existência de forças representativas internas, no Legislativo, que por vezes se expressam por meio dos políticos, por outras envolvem a atuação direta de grupos da sociedade - grupos de pressão - e em outros momentos extrapolam os partidos a partir da coesão de parlamentares de diferentes correntes ideológicas em defesa de interesses específicos - bancadas suprapartidárias. Estas bancadas aparecem como lobbies constituídos institucionalmente dentro do Congresso, agregando representantes formais dotados de interesses afins.

A formação dessas bancadas surge como uma estratégia de ação coletiva no Parlamento, destinada a organizar formas alternativas de participação no processo decisório.

Interesse específico

As frentes são grupos, formais ou informais, integradas por parlamentares de diferentes partidos, em maior ou menor número, com vistas à defesa de um interesse específico. Essas instâncias são uma solução criativa, desenvolvida pelos parlamentares, em conjunto com a sociedade. Um legítimo lobby interno, uma forma alternativa para atender os anseios de representatividade e romper a barreira das estruturas institucionais.

Os assuntos que por vezes são pequenos demais para o partido, mas importantes o suficiente para a sociedade, encontram nas bancadas um canal de expressão, um desaguadouro das expectativas sociais e o correspondente comprometimento dos seus representantes no Legislativo.

Regulamentação mínima

Na Legislatura passada, houve uma proliferação de frentes parlamentares, tanto na Câmara quanto no Senado. Há ainda as frentes mistas, que reúnem representantes das duas Casas. Somente na Câmara, registrou-se na 52ª Legislatura nada menos do que 112 frentes parlamentares.

A prática continua na 53ª Legislatura. Desde o início do ano legislativo, foram registradas 21 frentes junto à Secretaria-Geral da Mesa. Soma-se a este número pelo menos outras 13 frentes novas, mas que ainda não têm registro oficial na Casa, e outras sete que foram lançadas na legislatura passada e ainda não renovaram o registro.

O grande número de frentes que surgiu na 52ª Legislatura forçou a Mesa da Câmara a definir uma regulamentação mínima sobre o tema. O Ato da Mesa n° 69 de 2005 disciplina os critérios para registro de nova frente parlamentar junto à Secretaria-Geral da Mesa.

Definição de frente parlamentar

No ato, as frentes parlamentares são definidas como associações suprapartidárias destinadas a promover o aprimoramento da legislação sobre determinado setor da sociedade. As 21 frentes já registradas nesta legislatura, seguindo os trâmites previstos no ato da Mesa, tiveram os nomes, atos de criação e estatutos publicados no Diário da Câmara.

O principal critério para registro de frente é reunir assinaturas de um terço dos membros do Congresso (198 parlamentares) ou o mesmo número de deputados. Além disso, as frentes devem ser reinstaladas a cada nova legislatura, procedimento adotado também para as comissões especiais e comissões parlamentares de inquérito. A exigência se justifica pelo fato de que alguns parlamentares que aderem às frentes não se reelegem, o que altera o primeiro requisito de 198 assinaturas. Cada frente precisa ainda nomear um representante, que será responsável perante a Casa por todas as informações que prestar à Mesa.

As frentes parlamentares registradas na forma do Ato 69/05 podem requerer a utilização de espaço físico da Câmara dos Deputados para a realização de reuniões. O pedido de uso de salas e plenários poderá ser deferido, a critério da Mesa, desde que não interfira no andamento dos trabalhos da Casa, não implique contratação de pessoal ou fornecimento de passagens aéreas. Ou seja, as atividades promovidas pelas frentes não podem gerar despesas para a Câmara.

O Ato 69 garante também que as atividades das frentes parlamentares registradas sejam amplamente divulgadas pela TV Câmara, Rádio Câmara, Jornal da Câmara e na página da Câmara dos Deputados na Internet.

Principais bancadas

A bancada ruralista, uma das mais eficientes do Congresso, de acordo com levantamento parcial do DIAP, tem 120 integrantes.

O DIAP classifica como integrante da bancada ruralista aquele parlamentar que, mesmo não sendo proprietário rural ou da área de agronegócios, assuma sem constrangimento a defesa dos pleitos da bancada, não apenas em plenários e nas comissões, mas em entrevistas à imprensa e nas manifestações de plenário.

De composição pluripartidária, a bancada sempre foi um exemplo de grupo de interesse e pressão de êxito. O perdão de dívida é pleito eterno dos ruralistas. Sempre que existe uma matéria relevante para votar, a bancada exige o perdão ou renegociação da dívida, sob pena de votar contra o governo. Em geral, os governos cedem no que é possível e não tem sido diferente no Governo Lula. Em junho de 2005, por exemplo, os ruralistas emperraram a votação da Lei de Diretrizes Orçamentárias de 2006. A bancada venceu a queda de braço com a base do governo numa negociação que durou duas semanas.

Pequeno produtor

Nos últimos anos, para legitimar seus pleitos, a bancada ruralista acabou incorporando algumas reivindicações dos pequenos agricultores e até da agricultura familiar na agenda de negociação com o governo.

Os parlamentares que defendem estas bandeiras estranhas ao empresariado rural acabam fazendo o contraponto às questões da bancada ruralista, especialmente em defesa da agricultura familiar e dos assentados da reforma agrária.

Bancada sindicalista

Os parlamentares que compõem este grupo priorizam as questões trabalhistas e sindicais no Parlamento Federal, além de dar atenção às questões inerentes dos servidores públicos.

Integram a bancada sindicalista essencialmente os deputados e senadores que tiveram militância ou mandato sindical e possuem fortes ligações com suas categorias de origem. Em geral, não aderem à bancada os profissionais que prestam serviços aos sindicatos, como jornalistas e professores, assim como não integram a bancada os parlamentares com origem nos movimentos popular e estudantil, embora mantenham uma estreita relação com o movimento sindical.

Bancada evangélica

Os primeiros parlamentares evangélicos foram eleitos em 1986 quando pastores da Assembléia de Deus resolveram se mobilizar para impedir que a Igreja Católica aprovasse na Constituinte um projeto que tornava o catolicismo a religião oficial e única do País. O projeto, de fato, não passava de um boato, mas a bancada evangélica permaneceu no Congresso e hoje já reúne representantes das mais tradicionais igrejas evangélicas.

Os evangélicos votam juntos quando o tema é ligado à família, aborto, homossexualismo e prostituição, ou quando existe uma ameaça às suas igrejas.

Esses parlamentares atuam com apelos populares muito fortes ao trazer para a arena da luta política demandas de cunho moralista. Entre os vários pleitos abarcados estão a defesa da família e o combate ao uso de drogas e à pena de morte.

Bancada empresarial

A bancada empresarial é constituída de parlamentares cuja principal fonte de renda advém dos rendimentos de seus negócios.

Seus integrantes geralmente são sócios de empresas ou exercem atividade empresarial urbana ou rural, inclusive agricultores (desde que não se dediquem à agricultura familiar), pecuaristas e parlamentares que controlam complexos empresariais, embora seus nomes não figurem como cotistas do capital.

Bancada da saúde

A bancada da saúde, assim como a de educação, possui pelo menos três grupos em seu interior: um que defende a saúde pública, estatal e gratuita; outro que patrocina os interesses privados, com fins lucrativos, incluindo os planos de saúde; e um terceiro que apóia e defende as santas casas, que fazem filantropia e recebem recursos públicos. As disputas entre os três grupos são acirradas, mas um ponto os une: o aumento das verbas para a saúde.

Cada grupo possui um interesse específico. O privado, além dos donos de hospitais e de planos de saúde, que lutam para ampliar sua participação nos recursos orçamentários e evitar ressarcimento ao SUS pelo atendimento de detentores de plano de saúde, inclui o pessoal da indústria tabagista e de bebidas, contra indenizações por doenças decorrentes do uso e consumo desses produtos. O filantrópico, além do aumento de recursos, também exige atualização dos repasses por atendimento, considerado muito baixo, e a definição de uma política regular de transferência de recursos.

Bancada da educação

Tal como a bancada da saúde, a de educação tem pelo menos três grupos no seu interior: o que defende o ensino público e gratuito; outro que representa os estabelecimentos privados, com fins lucrativos, e o terceiro que, embora privado, não possui fins lucrativos, como as instituições filantrópicas e/ou vinculadas às igrejas. O pleito comum é também de mais recursos para o setor.

Bancada dos meios de comunicação

A bancada dos meios de comunicação é também poderosa no Congresso Nacional. Ela inclui parlamentares de todos os partidos. Embora apenas cerca de 60 parlamentares sejam concessionários de rádio ou televisão, a bancada deve passar de 100 congressistas. (Viviane Ponte Sena)

Frentes Parlamentares lançadas na 53ª Legislatura, de acordo com os termos do Ato da Mesa n° 69/05

Fonte: DIAP – Departamento Intersindical de Assessoria Parlamentar

Frentes Parlamentares em atividade na 53ª Legislatura, mas que ainda não estão registradas

Fonte: DIAP – Departamento Intersindical de Assessoria Parlamentar

*Jornalista e assessora parlamentar do DIAP.